Как отметили сотрудники паспортных отделов, основанием для отказа в замене паспорта является Закон «О гражданстве Республики Абхазия» от 24 октября 2005 года. Этот Закон имеет обратную силу (в редакции Закона Республики Абхазия от 18 сентября 2013 г.), и в нем предусматривается требование о непрерывном пятилетнем сроке проживания на территории Республики Абхазия в период с 1994 по 1999 год. Таким образом, ретроспективно признается незаконной выдача паспорта гражданина Республики Абхазия лицам, которые по разным причинам (учеба, лечение и пр.) не находились в Абхазии в указанный период. При этом решения о выдаче общегражданских паспортов этой категории граждан никто не оспаривал в судебном порядке и не признавал их незаконными. Происходит завуалированное лишение гражданства, что является прямым нарушением статьи 27 Конституции РА, которая гласит: «Гражданин Республики Абхазия не может быть лишен ее гражданства, выслан за ее пределы или выдан другому государству».

Очевидно, что неправомерно подвергать ограничениям людей, которые не нарушали действовавший на тот период Закон «О гражданстве Республики Абхазия» от 1993 года. Придание обратной силы Закону (в редакции от 18 сентября 2013 г.) привело к тому, что большое количество людей лишились гражданства Республики Абхазия. Данная норма является неконституционной, что служит основанием для ее отмены.

Граждане не всегда понимают, что отказ в замене паспорта в действительности приводит к лишению гражданства, поэтому не обращаются в суд. Более того, они пытаются получить паспорт, действуя в соответствии с рекомендациями паспортных отделов - через комиссию по гражданству при Президенте Республики Абхазия с целью восстановления гражданства Республики Абхазия, что является прямым нарушением закона «О гражданстве Республики Абхазия».

Следует отметить, что предыдущая паспортизация началась с 1 декабря 2005 года, и уже к тому времени сотрудники отделов паспортно-визовой службы МВД Республики Абхазия руководствовались Законом «О гражданстве Республики Абхазия», принятым в октябре 2005 года, в котором данное ограничение уже имело место. Следовательно, не ясно, на каком основании подвергается сомнению правомерность наличия гражданства у лиц, подтвердивших свое гражданство в 2005 году.

В силу того, что статья 5 закона «О гражданстве Республики Абхазия» имеет императивный характер и не содержит исключений, мы можем констатировать нарушение права на гражданство у широкого круга лиц:

1) ставится под сомнение правомерность наличия гражданства Республики Абхазии у лиц, которые в период с 1994 по 1999 год получали высшее образование за пределами Республики Абхазия и по окончании учебы в высшем учебном заведении вернулись на Родину;

2) требуется подтверждение факта проживания в вышеуказанный период от граждан, которые были несовершеннолетними детьми на тот период, несмотря на то, что в соответствии с Приложением № 2 к Приказу МВД РА № 700 от 27.09.2016 г. «Об утверждении Инструкции о порядке выдачи, замены и хранения паспортов Республики Абхазия», дополнительной проверке сведений при выдаче паспорта подвергаются граждане, не имевшие прописку на территории Республики Абхазия в период с 12.10.1994 года по 12.10.1999 год, за исключением лиц, не достигших совершеннолетия в указанный период;

3) требуется подтверждение факта проживания в вышеуказанный период от граждан пенсионного возраста, временно менявших место прописки в обозначенный период без приобретения гражданства иного государства;

4) оставлен на усмотрение сотрудников паспортных отделов вопрос признания или не признания факта проживания в случае, если лицо отсутствовало на территории Республики Абхазия не весь предусмотренный Законом период, а только его часть.

Вышеописанные проблемы возникают в отношении лиц, не являющихся этническими абхазами. В отличие от них этнические абхазы, согласно законодательству, признаются гражданами Абхазии без всяких ограничений.

Исходя из вышеизложенного, считаем, что Закон «О гражданстве Республики Абхазия» от 24 октября 2005 года и развивающие его подзаконные акты должны быть приведены в соответствие с Конституцией Республики Абхазия.

В Закон «О гражданстве Республики Абхазия» важно внести следующие поправки:

1)       Пункт «б» ст. 5 Закона противоречит праву не быть лишенным гражданства Республики Абхазия, закрепленному в ч. 2 ст. 4 Конституции: «Проживание гражданина Республики Абхазия за пределами Республики Абхазия не прекращает его гражданства Республики Абхазия». В связи с этим необходимо данный пункт Закона исключить.

2)       В случае не исключения пункта «б» ст. 5 Закона, предлагаем его дополнить нормой, исключающей применение данной статьи в отношении лиц, не достигших в тот период совершеннолетнего возраста, лиц пенсионного возраста, а также лиц, не проживавших на территории Республики Абхазия в связи с выездом на лечение, получение среднего, средне-специального или высшего образования в период с 1994 по 1999 г.

3)       Главу IV «Отмена решений по вопросам гражданства Республики Абхазия» необходимо дополнить нормами о порядке проведения проверки решения о предоставлении гражданства, законность которого в настоящее время вызывает сомнения, либо дополнить бланкетной нормой на подзаконный акт, который будет регулировать такой порядок (о нем см. ниже).

4)       В дополнение к предыдущему пункту необходимо дополнить Закон общими правилами установления юридического факта проживания на территории Республики Абхазия, либо посредством бланкетной нормы в Законе определить, что порядок установления факта проживания на территории Республики Абхазии устанавливается соответствующим подзаконным актом (например, инструкцией о которой говорится ниже). При этом в таком акте не следует ограничиваться только такой формой установления факта проживания, как опрос соседей, а использовать его только в том случае, когда исчерпаны другие формы получения или проверки информации.

5)       На основании Закона необходимо разработать подробную инструкцию, утвержденную Кабинетом Министров Республики Абхазия, о порядке выдачи, обмена, замены паспорта гражданина Республики Абхазия. В данной инструкции также должны быть отражены следующие положения: основания для проверки законности принятия решения о выдаче гражданства; инициирующая сторона и орган, правомочный проводить проверку; порядок проверки; порядок принятия решения о лишении гражданства.

Важно не допустить, чтобы несовершенство законодательства и процедурные упущения негативно сказались на межнациональных отношениях и ситуации с обеспечением прав человека в Абхазии.

Справка подготовлена юристами общественной приемной по правам человека Центра гуманитарных программ.

Координатор общественной приемной – Асида Шакрыл